マレー・ロスバードが食肉加工の神話を解き明かす

業界と行政機関の密接な関係、つまりカルテルを形成し、政府の真剣な改革を阻害する腐敗した関係が、新たに認識されています。これは通常、行政機関の「乗っ取り」と呼ばれますが、もしこの言葉が適切でないとしたらどうでしょうか？「乗っ取り」とは、かつては純粋で独立していた機関が、後に乗っ取られることを意味します。FDAとその前身機関の場合、業界による介入の歴史は長く続いています。 

国で初めて導入された大規模な食品安全規制についてよくある話は、腐敗した業界が政府によって浄化されたというものです。しかし、歴史を紐解くと、消費者と問題を抱えた業界が政府に市場シェアの確保を訴えたという、異なる物語が浮かび上がります。 

この異論を最も的確に裏付けているのは、経済史家のマレー・ロスバードによる食肉加工論争に関する簡潔な歴史書である。ここに彼の記事を再録する。

マレー・N・ロスバード著『食肉加工の神話』

進歩主義による経済規制の初期の事例の一つが、1906年6月に可決された食肉検査法である。一般的な通説では、この法律は大手食肉加工業者の「牛肉トラスト」を標的としたものであり、シカゴの食肉加工工場の不衛生な状況を暴露したアップトン・シンクレアの暴露小説『ジャングル』によって引き起こされた世論の強い反発が、連邦政府にこの反企業的な措置を取らせたとされている。

神話にとっては残念なことに、連邦食肉検査の推進は実際には20年以上も前に始まり、主に大手食肉加工業者自身によって開始された。そのきっかけとなったのは、ヨーロッパの食肉市場への進出であり、大手食肉加工業者は、政府が食肉の品質を認証すれば、アメリカ産食肉の海外での評価がさらに高まると考えていた。何世紀にもわたるコルベール派の重商主義的立法のすべてと同様に、政府による強制的な品質向上はカルテル化、つまり生産量の減少、競争の制限、そして消費者への価格上昇につながることは偶然ではない。さらに、消費者を満足させるための検査費用を社会化することになり、その負担は生産者自身ではなく納税者に押し付けられることになる。

より具体的には、食肉加工業者は、1870年代後半から1880年代初頭にかけてアメリカ産食肉の輸入を禁止し始めたヨーロッパ諸国の制限的な法律に対抗することに関心を寄せていました。その口実は、ヨーロッパの消費者を病肉とされるものから守るためでしたが、おそらく主な目的はヨーロッパの食肉生産を保護するための手段だったと考えられます。

大手食肉加工業者の強い要望もあり、シカゴなどの都市では食肉検査制度が導入され、その後強化された。また財務長官は議会の承認を得ずに独自に検査機関を設立し、輸出牛が胸膜肺炎にかかっていないことを証明した。最終的に、ドイツが病気の問題を理由に米国産豚肉の輸入を禁止すると、議会は大手食肉加工業者の圧力に応えて、1884年1881月に農務省内に動物産業局を設立し、「病気の牛の輸出を防止」し、家畜の伝染病を撲滅しようと努めた。

しかし、それだけでは不十分で、農務省は食肉輸出の改善に向けた連邦規制の強化を訴え続けました。その後、1889年にアメリカで豚コレラが流行すると、大手食肉加工業者からの圧力を受け、議会は1890年夏、輸出用のすべての食肉の検査を義務付ける法律を可決しました。しかし、ヨーロッパ諸国政府は、屠殺時の生きた動物が検査されていないことに不満を抱き、アメリカ産食肉の輸入禁止を継続しました。 

その結果、1891年3月、議会はアメリカ史上初の重要な連邦食肉検査法を可決しました。この法律は、すべての生きた動物の検査を義務付け、州際通商で流通するほとんどの動物を対象としました。輸出に何らかの形で関与するすべての食肉加工業者は、農務省による詳細な検査を受けなければならず、違反者は罰金に加えて懲役刑も科せられました。

この厳格な検査法はヨーロッパの医学を満足させ、ヨーロッパ諸国は速やかにアメリカ産豚肉の輸入禁止を解除した。しかし、ヨーロッパの食肉加工業者は、医師たちの満足と比例するように、憤慨していた。ヨーロッパの加工業者はすぐに、少なくとも輸入肉に適用される衛生「基準」がこれまで以上に高くなっていることを発見し始め、ヨーロッパ政府は輸入制限を再び課すことで対応した。アメリカの食肉業界は、これまで以上に高く偽善的な基準の繰り返しが続く中、自らの強制検査を強化する以外に選択肢がないと感じた。農務省はますます多くの食肉を検査し、数十の検査所を維持した。1895年、農務省は議会を説得して食肉検査の執行強化を実現した。1904年までに、動物産業局はアメリカで屠殺された牛肉全体の73%を検査していた。

大手食肉加工業者にとって大きな問題は、政府の検査を逃れる小規模な競合企業でした。つまり、小規模な競合企業はカルテル化の試みから外れ、検査を受けていない食肉を出荷できるという利点を享受していたのです。カルテル化を成功させるには、小規模な食肉加工業者にもカルテルを拡大し、強制する必要がありました。

広く報道された「ビーフ・トラスト」、つまり大手食肉加工業者間で価格を合意し生産と競争を制限するカルテルは、確かに 1880 年代半ばから存在していました。しかし、参入が自由で多数の小規模生産者が存在し、何千人もの畜産業者の手で食肉が生産されている業界では、ビーフ・トラストは食肉価格に何の影響も及ぼしませんでした。その上、小規模食肉加工業者との競争は激化していました。1880 年代には、米国の食肉加工施設の数は 1879 年の 872 から 10 年後の 1,367 へと急増しました。連邦政府によるカルテル化の影響を受けて、企業数は 1899 年には 1,080 社に減少しましたが、その後競争圧力が高まり、1909 年には 1,641 社にまで増加しました。これは 20 世紀の最初の 10 年間で 52% の増加です。もう一つの指標は、1905 年に 3 大企業以外の食肉加工業者が食肉生産の 65% を占め、1909 年にはその割合が 78% に上昇したというものである。

1904年3月、組織化された畜産農家からの圧力を受け、下院は企業局に対し、牛肉トラストが価格と食肉加工業者の利益に及ぼしたとされる影響について調査するよう求める決議を可決した。1年後に発表された企業局の報告書は、食肉加工業界は相当な競争状態にあり、加工業者カルテルは食肉価格に特に影響を与えていないことを極めて正確に指摘し、汚職追及者、ポピュリスト、そして畜産関係者の怒りを買った。

1906年初頭まで、食肉産業に対する大衆の抗議活動は、独占疑惑に集中しており、衛生状態についてはほとんど議論されていなかった。過去2年間、イギリスとアメリカの雑誌に掲載された食肉加工工場の衛生状態を批判する記事は、世論に何の影響も与えなかった。1906年2月、アプトン・シンクレアの『ジャングル』が出版され、食肉加工産業の数々の恐ろしい実態が暴露された。その直後、ルーズベルト大統領はワシントンの官僚2人、労働長官チャールズ・P・ニールと公務員弁護士ジェームズ・B・レイノルズをシカゴの食肉産業調査に派遣した。シンクレアの調査結果を裏付けたとされる有名な「ニール＝レイノルズ報告書」は、実際には当局者の無知を露呈したに過ぎなかった。後の議会公聴会で、彼らが屠殺場の仕組みをほとんど理解しておらず、屠殺場の本来の不潔な性質を不衛生な状態と混同していたことが明らかになった。

『ジャングル』の出版直後、大手食肉加工会社のオーナーであるJ・オグデン・アーマーは、サタデー・イブニング・ポスト紙に、食肉の政府検査を擁護し、大手食肉加工業者は常に検査を支持し、推進してきたと主張する記事を寄稿した。アーマーは次のように書いている。

純粋に商業的な観点から言えば、政府の検査を回避しようとするのは自殺行為に等しい。政府の検査を受けずに州間取引や輸出取引を行う食肉加工業者は存在しない。自己利益のために、検査を受けることは避けられない。同様に、輸出用であれその他の用途であれ、小規模な食肉加工業者から食肉や副産物を受け取る場合、その加工業者の工場が「公式」、つまり米国政府の検査を受けている場合でなければ、受け入れないという自己利益も求められる。

この政府検査は、二つの観点から、食肉加工業者の事業にとって重要な補助的要素となります。一つは、加工業者の製品に正当性と誠実さの証を与えるものであり、加工業者にとっては必要不可欠なものです。もう一つは、一般消費者にとっては、病害虫に汚染された食肉の販売を防ぐ保険となることです。

政府の食肉検査は、国民が常に食品が安全であると信じるように仕向け、食肉の品質向上に向けた競争圧力を軽減します。

5月、進歩派共和党の有力者であり、モーガンのパートナーであるジョージ・W・パーキンスの旧友でもあるインディアナ州選出のアルバート・J・ベバリッジ上院議員は、州際通商で流通するすべての食肉（食肉製品および保存料を含む）の強制検査を強化し、食肉加工工場の衛生基準を定める法案を提出した。この法案はジェームズ・ウィルソン農務長官の強力な支持を得た。連邦検査に充てられる予算は、現行法の80万ドルから300万ドルへと4倍に増額された。ベバリッジ法案は6月末に上下両院でほぼ全会一致で可決された。

大手食肉加工業者は、小規模な加工業者を連邦政府の検査下に置くことを目的としたこの法案に熱烈に賛成した。アメリカ食肉生産者協会もこの法案を支持した。下院農業委員会によるベバリッジ法案に関する公聴会において、シカゴの大手食肉加工業者を代表するトーマス・E・ウィルソン議員は、簡潔に支持を表明した。

私たちはこれまでも、そして今も、検査の拡大、そして可能な限り最良の状態を保証する衛生規則の導入に賛成です。適切な規則の下での政府による検査は、家畜や農業の利益、そして消費者にとって有益であると常に感じてきました。

すべての食肉加工業者に均一な衛生条件を課すことの利点の 1 つは、増加したコストの負担が大規模工場よりも小規模工場に重くのしかかり、その結果、小規模な競合業者がさらに不利になることです。

ベヴァリッジ法案をめぐる最大の争点は、政府の検査強化にかかる費用を誰が負担するかという点だった。大手食肉加工業者は当然のことながら、これまでと同様に納税者に費用負担を強いることを望んでいた。また、食肉製品に缶詰の日付を明記することを義務付ける法案の条項にも反対した。これは、より古い日付の刻印が押された缶詰を購入する消費者の購買意欲を削ぐことを懸念したためである。食肉加工業者の反対は、下院農業委員会のジェームズ・W・ワズワース委員長による修正案に反映され、この修正案は全米家畜協会の弁護士サミュエル・H・コーワンによって起草された。 

ルーズベルト大統領がワズワース修正案を非公式に承認した後、これを攻撃した際、ワズワースはこう答えた。「言ったでしょう…パッカーたちは委員会で厳格な検査法の成立を強く求めていました。彼らの命はそれにかかっています。委員会は、彼らが我々の道に何の障害も与えなかったという私の声明を裏付けるでしょう…」

下院はワズワース法案を、上院はベヴァリッジ原案を可決したが、下院は譲らず、大手パッカーは望みを全て叶え、6月末に大統領が法案に署名した。缶詰には日付が記入されず、検査費用は全額納税者が負担することになった。ジョージ・W・パーキンスは大喜びし、JPモルガンに宛てた手紙の中で、この新法は「施行され、世界中で利用できるようになると、間違いなく大きなメリットとなるだろう。事実上、商品に政府証明書が付与されることになるからだ…」と述べた。

ワズワース修正案への反対は、反企業的な見解に基づくものではほとんどなかった。ベヴァリッジ自身も、「政府の検査によって多大な恩恵を受けている業界が、国民ではなく自ら検査費用を負担すべきだ」と、至極当然の見解を示した。ニューヨーク・ジャーナル・オブ・コマース紙も同様の立場を表明した。

左派のビジネス反対派は、ベヴァリッジ＝ワズワース法に騙されなかった。上院議員クヌート・ネルソンは、この法律が食肉加工業者にとっての大きな利益となることを認識していた。「達成しようとした三つの目的がある。第一に、加工業者をなだめる。第二に、放牧牛を飼育する人々をなだめる。そして第三に、加工業者のために海外で良い市場を確保する。」 

アプトン・シンクレア自身も騙されなかった。彼は、この新法が食肉加工業者の利益のために制定されたことを理解していた。いずれにせよ、彼の暴露の目的は食肉の基準を高めることではなく、食肉加工工場の労働者の生活環境を改善することにあった。しかし、彼自身も新法ではほとんど成果が得られなかったことを認めていた。そこで彼は有名な言葉を残した。「私は大衆の心を狙ったが、偶然にも腹を撃ってしまったのだ」。シンクレアはこの出来事を次のように振り返っている。

私は畜産場の清掃と国の食肉供給の改善に貢献したとされているが、これはほとんど妄想だ。…しかし、私が畜産場労働者の労働条件を改善したなどと信じているふりをする者さえいない。

ウィルソン農務長官も、新法に賛成する者も反対する者も、いかなる妄想にも陥っていなかった。法案が可決された直後、大手食肉加工業者と会談したウィルソンは彼らにこう語った。「…この法案が軌道に乗れば、皆さんにとって大きな財産となるのは、地球上で最も厳格で厳しい検査です」。すると、食肉加工業者たちは「大きな拍手」で応えた。 

スウィフト・アンド・カンパニーをはじめとする大手食肉加工会社は、この新法を大々的に宣伝する巨大広告を出し、「健全で健康的な食肉および食肉加工品のみが販売されることを国民に保証すること。（中略）これは賢明な法律であり、その施行は普遍的かつ統一的でなければならない」と主張した。

その後数年間、ベヴァリッジ上院議員は食肉加工業者が検査費用を負担するという考えを復活させようと試みましたが、ルーズベルト大統領の支持は得られず、農務長官も反対しました。一方、食肉加工業者は動物産業局とその検査制度を擁護し続け、検査のさらなる強化を求めましたが、失敗に終わりました。