イントロダクション
世界の公衆衛生は、長きにわたり、道徳的な目的と共通の野心によって動かされてきました。各国が「すべての人に健康を」という旗印の下に結集することは、人道的な信念と政治的な思惑の両方を反映しています。しかしながら、グローバルヘルスのガバナンスの構造は、しばしばその崇高な理想から乖離した成果を生み出します。世界保健機関（WHO）、その条約、そして多くのパートナーシップは、グローバル協力の約束と危険性の両方を体現しています。公益の手段として始まった機関は、相反するインセンティブによって駆動される複雑な官僚機構へと進化する可能性があるのです。
このパラドックスを理解するのに便利な方法は、古くからある「密造酒業者とバプテスト」の枠組みを使うことです。これは、道徳的闘争家（「バプテスト」）と日和見主義者（「密造酒業者」）が、規制を支持するという共通の目的をどのように見出すかを説明するために造られました。
グローバルヘルスにおいて、この連合は現代的な形で再び現れている。普遍的な美徳と制度の純粋さを訴える道徳的な起業家たちと、そこから生まれる規則から物質的あるいは評判的に利益を得るアクターたちだ。しかし、しばしば見落とされがちな第三の参加者、すなわち官僚がいる。WHO事務局であれ国際条約機関であれ、官僚たちは規制とその道徳的オーラの守護者となる。時が経つにつれ、彼らの動機は公共の利益への奉仕から、自らの制度的使命の維持・拡大へと、微妙に変化していく可能性がある。
本論文は、バプテスト派、密造酒業者、そして官僚という3つの勢力が、グローバルヘルス・ガバナンスの中でどのように相互作用するかを考察する。WHOのタバコ規制枠組条約（FCTC）を示唆的な事例として取り上げ、提案されているパンデミック条約において同様のパターンがどのように現れているかを考察する。本分析は、道徳的確信、ドナー依存、そして官僚主義的な自己保存がしばしば相まって、硬直的で排他的、そして時には逆効果をもたらすグローバルヘルス体制を生み出していると主張する。課題は、グローバル協力を拒否することではなく、こうしたインセンティブに抵抗し、エビデンスと説明責任に配慮した形で協力を設計することである。
グローバルヘルスにおける酒類密造者とバプテスト
「密造酒業者とバプテスト」の力関係は、アメリカ合衆国の禁酒法の文脈で初めて描写されました。道徳改革者（バプテスト）は公共の美徳を守るため日曜日の酒類販売の禁止を訴えましたが、密造酒業者（密造酒業者）は競争を阻害するとして、同じ規制をひそかに支持しました。そして、両者はそれぞれ異なる理由で望んでいた規制を、共に維持していったのです。
グローバルヘルスの世界でも、同様の連合が頻繁に見られる。「バプテスト派」は道徳的十字軍であり、公衆衛生活動家、財団、アドボカシーNGOなどで構成される。彼らは、タバコの撲滅、肥満撲滅、パンデミックの阻止といった普遍的な倫理的言語で規定された規制を推進する。彼らの主張は、しばしば集団責任と道徳的緊急性を訴える。彼らは人々の関心を集め、正当性を生み出し、国際機関が依存する道徳的エネルギーを供給する。
「ブートレガー」とは、これらのキャンペーンから物質的または戦略的に利益を得る経済的・官僚的主体のことである。義務付けられた介入から利益を得る製薬会社、条約交渉におけるリーダーシップを通じて道徳的威信を得る政府、そしてターゲットを絞った資金提供を通じて影響力を拡大するドナー組織などが含まれる。道徳的訴求力と物質的利益の一致が、規制プロジェクトに持続性と不透明性を与えている。
国家間の政策論争とは異なり、国際保健規制は直接的な民主的な監視からは遠く離れた場所で行われている。外交官によって交渉され、有権者に間接的にしか答えない国際官僚機構によって支えられている。この距離によって、ブートレッガーとバプテストの連合は摩擦を少なく運営できる。バプテストは道徳的正当性を提供し、ブートレッガーは資源と政治的隠れ蓑を提供する。結果として生じる規制は、証拠が変化したり、意図しない結果が生じたりした場合でも、異議を唱えるのが難しい。
官僚と制度的インセンティブ
このお馴染みの二人組に、第三のアクター、すなわち官僚を加えなければなりません。国際機関の官僚は、純粋な道徳家でもなければ、利益追求者でもありません。しかし、彼らには組織の存続という明確な動機があります。組織が成長するにつれて、ミッション、職員の階層構造、そして維持すべき評判が形成されます。彼らはドナーや加盟国にとっての意義を常に示さなければなりません。それはしばしば、目に見えるイニシアチブ、世界的なキャンペーン、そして新たな規制を生み出すことを意味します。
この傾向は、いわゆる 道徳的な隠れ蓑でミッションを漂流させる新たなマンデートが資金と名声を正当化するため、プログラムは当初のマンデートを超えて拡大する。内部的な成功は、成果よりも継続性、つまり新たな会議の開催、新たな枠組みの立ち上げ、新たな宣言の署名によって測られる。世界的な協調体制の確立自体が目標となる。
官僚機構もまた、独自の「道徳経済」を発展させています。職員は組織の美徳に共感し、正しさと異論への抵抗の文化を強化します。批判は進歩への反対と解釈されます。時が経つにつれ、証拠に基づく協力の場として始まった組織は、自己参照的な道徳的事業へと変貌し、同調を奨励し、逸脱を罰するようになることがあります。
この意味で、官僚機構の力学は、ブートレガーとバプテストの同盟を巧妙に強化している。バプテストの道徳的熱意は官僚機構の拡大を正当化し、ブートレガーの資源はそれを支えている。その結果、レトリック的には利他主義的だが制度的には利己的な、いわばグローバルヘルス体制が生まれた。 官僚的美徳の獲得.
ケーススタディ：タバコ規制とFCTC
2003年に採択されたタバコ規制枠組条約（FCTC）は、WHOの条約の中でも最も称賛されている条約です。道徳的透明性の勝利として称賛され、本質的に有害とみなされる特定の産業を標的とした初の国際協定となりました。しかし、20年経った今、FCTCは密造業者、バプテスト、官僚という力関係がいかに機能しているかをも浮き彫りにしています。
道徳的熱意と組織のアイデンティティ
タバコ規制の道徳的枠組みは絶対的なものでした。タバコは人を死に至らしめるものであり、したがって、タバコに関連するいかなる製品や企業も正当な対話の対象外です。この二元論的な物語は、支援団体と各国政府を等しく活気づけました。WHOにとっては、これは明確な道徳的大義、すなわち世論を結集し、数十年にわたる批判の後、WHOの意義を再確認する運動となりました。WHO内に設置されたFCTC事務局は、道徳的起業家精神の中心地となり、世界規範を形成し、各国政府に遵守について助言を行いました。
しかし、この道徳的明確さは硬直性を生み出した。タバコ業界との関わりを禁じる条約第5条3項は、利益相反を防止するために制定されたものの、結局は主流から外れたイノベーターや科学者との対話さえも妨げる結果となった。紙巻きタバコに比べて害が少ないと謳う新しいニコチン製品が登場するたびに、FCTC機関はしばしばその証拠を却下または除外した。条約の道徳的語彙は、実用的なニュアンスを織り込む余地をほとんど残さなかったのだ。
影の密造業者
一方で、新たな経済的恩恵を受ける者も現れた。ニコチン代替療法を製造する製薬会社は、代替ニコチン供給システムを抑制する政策から利益を得た。FCTCの助成金や会議に依存する擁護団体やコンサルタント会社は、このエコシステムの恒久的な一部となった。政府もまた、たばこ規制という道徳資本を、国際舞台で高潔さを示す手段として活用し、しばしば国内で高額なたばこ税を徴収した。
この意味で、密造業者は業界関係者であるだけでなく、公衆衛生体制そのものの一部でもあった。つまり、戦いが続くにつれて、彼らの予算、評判、そして影響力は増大していったのだ。皮肉なことに、企業の影響力を制限することを目的とした条約が、結果的に国際保健機関の官僚機構内に同様のインセンティブ構造を再現する結果となった。
官僚主義の漂流と援助国への依存
WHOのより広範な財政構造は、この傾向を強めている。現在、WHOの予算の80%以上は、加盟国から徴収される会費ではなく、任意の拠出金で賄われている。政府機関と慈善団体の両方を含む寄付者は、資金を優先プログラム、つまり可視性と倫理的透明性を約束するプログラムに振り向けている。パンデミック対策やワクチン接種キャンペーンと同様に、タバコ規制もまさにその条件に合致する。
WHOの官僚にとって、成功の尺度は疾病負担の軽減ではなく、資金の維持と組織の知名度である。会議、報告書、そして条約は、その重要性を証明するものとなる。したがって、FCTCは道徳的象徴であると同時に、官僚機構の拠り所、すなわち正当性とドナー誘致の永続的な源泉として機能している。
ドナー、可視性、そしてWHOの任務拡大
FCTCを形作ったのと同じ力学が、WHOのより広範な活動にも浸透している。WHOは道徳的な物語とドナーからの資金への二重の依存によって、拡大を奨励し謙虚さを罰するという組織的行動のサイクルを生み出している。
パンデミック、肥満、気候関連の健康リスクといった注目度の高い危機は、WHOの認知度を高める機会となります。それぞれの危機は、新たな枠組み、タスクフォース、そして資金を招きます。時とともに、WHOの活動は、当初の疾病対策という技術的な焦点から、社会的決定要因、行動規制、さらには政治活動へと拡大していきます。こうした拡大は、組織の成長を正当化し、世界的な議論におけるWHOの重要性を維持しています。
しかし、議題が拡大するにつれて、優先順位は曖昧になります。中核資金が限られているため、WHOは貧困国の保健ニーズに沿わない可能性のある寄付者を常に誘致しなければなりません。こうした取り決めの恩恵を受ける人々、つまり「密造者」には、WHOの優先事項に影響を与える財団、好ましい介入策に賛同する産業界、そして世界的な道徳的地位を求める政府などが含まれます。
一方、WHO職員、条約事務局、そして関連NGOといった官僚たちは、測定可能な成果よりも象徴的な行動を重視するエコシステムの中で活動している。成功とは、現場での実力よりも世界的な動員と同義語となっている。そして、バプテスト派（アドボカシー団体や著名人）は、WHOの正統性へのいかなる挑戦も公衆衛生そのものへの攻撃とみなすという、修辞的な盾を提供している。
その結果、美徳と利己心が時には区別がつかずに共存する複雑な道徳経済が生まれます。
パンデミック条約：古い力学の新たな段階
WHOが提案したパンデミック条約は、この繰り返されるパターンを現代的に検証する好例である。新型コロナウイルス感染症のトラウマから生まれたこの条約は、緊急性と道義的責務を強く意識した雰囲気の中で交渉が進められている。その目標――将来のパンデミックの予防、ワクチンへの公平なアクセスの確保、そして監視の強化――は、非難の余地がない。しかし、これらの目標の根底には、お馴染みの動機が潜んでいる。
ここでのバプテスト派とは、条約を道徳的必然、つまり世界的な連帯の試金石と位置づける者たちである。密造派には、条約メカニズムを通じて影響力を拡大しようとする政府、新たな市場保証を期待する製薬会社、そして備えにおける不可欠なパートナーとしての立場を固めるコンサルティング団体などが含まれる。官僚派は、今回も制度的な永続性を獲得する可能性がある。
WHOにとって、条約の成立は、今後数十年にわたり世界統治における中心的地位を確固たるものにするだろう。法的権限と道徳的威信の拡大につながるだろう。しかし、過去の取り組みと同様に、問題は、制度的妥当性の追求が効果的な政策の追求を覆い隠してしまうのではないかということだ。
経験は、今後のリスクを示唆している。道徳的な緊急性に支配された条約交渉は、実質的な説明責任よりも象徴的な約束を優先する傾向がある。監視権限と緊急権限の拡大は、より良い結果を保証することなく、国家の自治を侵食する可能性がある。この条約は、FCTCの排他的傾向を再現する可能性がある。つまり、反対意見を持つ科学者や代替アプローチを疎外し、ドナーに迎合し、制度上の正統性を守るコンセンサスを優先することになるだろう。
さらに、パンデミックの経験は、道徳的正しさと科学的確実性を混同することの危険性を明らかにしました。遵守を美徳と同一視する制度は、過去の過ちを繰り返すリスクを負います。議論を阻害し、有能な批判者を沈黙させ、懐疑論を異端と同一視するのです。官僚機構が道徳的権威の姿勢を取れば、その誤りを正すことはより困難になります。
グローバルヘルスガバナンスの改革
こうした力学を認識することは、国際協力を拒否することを意味するものではありません。道徳的確信と制度的謙虚さ、そしてドナーの寛大さと民主的な説明責任のバランスをとることができる制度を設計することを意味します。
この分析からいくつかの原則が浮かび上がります。
- インセンティブと資金の透明性。 WHOとその条約機関は、拠出金だけでなく、それに付随する条件も開示すべきである。ドナーの横領を抑制するため、特定目的拠出金は、中核となる特定目的拠出金に比べて限定的に配分されるべきである。
- 定期的なミッションレビューとサンセット条項。 主要なプログラムや条約事務局は、測定可能な成果に基づき定期的にレビューを受けるべきである。目標が達成された、あるいは時代遅れとなった場合には、マンデートは継続されるのではなく、縮小されるべきである。
- 協議による多元主義。 制度には、少数派の意見、反対意見を持つ専門家、そして非伝統的な証拠を受け入れるための構造化された空間が設けられるべきです。特に、新しい技術が正統性に挑戦する場合にはなおさらです。排除ではなく、対話こそが規範となるべきです。
- 道徳的レトリックにおける抑制。 道徳的な切迫感は行動を促す動機となり得るが、それが正当性の唯一の基準となってしまうと、ニュアンスが抑制されてしまう。国際保健機関は、道徳的な見せかけではなく、実証的な根拠に立ち返るべきである。
- 国家の説明責任。 国際条約は国家主権を侵害するのではなく、強化するものであるべきです。加盟国は、自国における政策の最終的な裁定者であり続けなければなりません。国際協定は、強制の手段ではなく、調整の手段として機能しなければなりません。
結論：慎重な前進
国際保健協力は依然として不可欠です。どの国も単独でパンデミックや有害製品の違法な国際取引に対処することはできません。しかし、協力は成果から切り離された道徳的な官僚主義になってはなりません。
グローバルヘルスにおける「密造酒製造者」、「バプテスト」、「官僚」はそれぞれ役割を果たしているが、道徳的確信、物質的利益、そして組織の存続があまりにも巧妙に一致しすぎると、それらの相互作用が機能不全を生じさせる可能性がある。FCTCは、美徳がいかにして教義へと固まり、ドナー主導のプログラムがいかにして官僚主義を固定化し、崇高な大義がいかにして自己保存の手段となり得るかを示した。パンデミック条約は、新たな旗印の下でこれらの過ちを繰り返す危険を冒している。
教訓は皮肉ではなく、警戒心だ。効果的なグローバルヘルスガバナンスには、証拠によって善行を検証し、説明責任によって拡大を抑制し、官僚機構に対し、その正当性はレトリックではなく結果によってもたらされることを思い出させるメカニズムが必要である。機関は自らの生存ではなく、公共の利益に奉仕すべきである。
将来の国際保健条約がこの教訓を内在化できれば、最終的に道徳的野心と実際的な知恵を調和させることができるかもしれない。
