WHOと国連安全保障理事会改革の点と点をつなぐ ⋆ ブラウンストーン研究所ラメシュ・タクル

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インド起源 6人の盲人が象について語る寓話何世紀も前に多くの文化や文明に広まり、広く知られるようになった物語です。初めて象に出会った時、聞いたことはあっても実際に象に出会ったことのない人々は、それぞれ触って調べた象の特定の部位から、象の全体像を概説します。

側面を触った男は、動物は壁のようだと言い、別の男は牙に触れて槍のようだと言い、3 人目は鼻をつかんで蛇のようだと主張し、4 人目は足をつかんで明らかに木に似ていると結論付け、5 人目は背の高い男で、耳を触って扇のようだと言い、6 人目は尻尾をつかんで象はロープのようだと言いました。

この寓話の要点は、専門家も同様に、専門分野においては細部まで見通せるものの、全体像が見えていないということである。以前の記事で、2003年のイラク戦争, 核軍縮, 気候変動、そしてコロナ対策（ロックダウン、マスク推奨、ワクチン接種義務化）

これら3つは、本 私たちの敵、政府： 認定条件 コロナ禍は国家権力の拡大と乱用を可能にした （2023年）。余談だが、読者は、私が4つの公式政策に反対する理由として、左右のイデオロギー的分裂が崩壊していることに気付くかもしれない。

むしろ、4 つのケースすべてにおいて、私の立場は、政策エリート層の総意に対する反対派や抵抗を支持するものである。

この記事で私が結び付けたい二つの点は、一見別個の改革課題である国連と世界保健機関（WHO）の改革課題である。2025年9月23日、国連総会開会に際する世界各国首脳の年次会合でドナルド・トランプ大統領は、異例の提案を行った。多様な失敗の率直な評価国連の活動、特に国際平和と安全の確保という国連の主たる目的について。この多岐にわたる演説には、ある重要な項目が抜け落ちていたことが注目された。

トランプ大統領は、国連の最も重要な機関であり、戦争の実施を含む法的権限を持ち、すべての国を拘束する安全保障理事会について一度も言及しなかった。しかし、安全保障理事会の先天的な無力さ、そして急速に陳腐化していく機能の衰退と無意味化こそが、トランプ大統領が訴えた戦争の予防と終結という国連の潜在能力を十分に発揮できていない最大の理由と言えるだろう。

これらは、より強力なWHO、あるいはそれに代わる国際保健機関の議論にも中心的な意味を持つ。現在のグローバル・ガバナンスの構造において、国連安全保障理事会は主権国家に対する執行権限を持つ究極的かつ唯一の国際機関である。

さらに、その権限は、国連加盟国ではない国、外交、経済、軍事制裁による執行を承認する決定が下された時点で安全保障理事会の理事国ではない国、あるいは理事会の理事国でありながら承認決議に反対票を投じた国にも及ぶ。ただし、拒否権を持つ常任理事国（P5）のいずれかが反対票を投じた場合は除く。

主権国家の法的義務と責任については、国際司法裁判所と国際刑事裁判所（ICC）が裁定を下すことがあります。しかし、主権国家が司法判断を拒否し、裁判所の判断を無視した場合、それを執行する唯一の手段は、国連憲章第7章に基づく安全保障理事会です。また、拒否権の行使範囲はP5のいずれかの行動に限定されません。P5のいずれかが、同盟国または従属国を保護するために執行措置を拒否することができます。

強制力のある遵守がなければ、国際法は虚構である

新型コロナウイルス感染症のパンデミックへのWHOの不適切な対応に対する初期から続く批判の一つは、ウイルスの起源、特に武漢ウイルス研究所の実験室からの漏洩の可能性に関する調査への中国の非協力について、責任を問わなかったことである。しかし、WHOには国際司法裁判所、国際刑事裁判所、IAEAと同様に、執行力はない。気力核不拡散義務違反等

拘束力を有し、関係司法機関によって確認されているにもかかわらず、執行されない法律や法的義務は、関係する専門機関、より一般的には国連システム、そしてグローバル・ガバナンスの全体的な構造の権威と信頼性を損なう。習慣的に破られながらも、稀にしか、あるいは選択的にしか執行されない「法律」は、名ばかりの法律である。

これは法的なフィクションであり、経験的あるいは「生きられた」現実ではない。国連安全保障理事会の改革の必要性が切実で、その必要性が緊急であるならば、法的拘束力のある義務の遵守を確保するための執行力の欠如は、世界秩序の規範的構造全体の信頼性と正当性に連鎖的な影響を及ぼす負のフィードバックループを引き起こす。

逆に、1945年当時の名目上の大国であったP5が合意している場合、彼らは国連安全保障理事会における独自の特権的な立場を利用し、時にはそれを乱用することで、世界の小国や弱小国に対し、自らが好むあらゆる国際規範、法律、条約、さらには行動さえも強制することができます。これは、逆の理由で、国際規範構造の正当性を損ないます。

国内法の判例から類推すると、法の支配が優先されるためには、誰も法の上に立つことも、法の下に立つこともない。彼の報告書では、 紛争中および紛争後の社会における法の支配と移行期正義 （2004年）、事務総長コフィ・アナン氏は法の支配を定義した法とは、「国家自身を含む、公的、私的を問わずすべての個人、機関、団体が、公的に公布され、平等に執行され、独立して裁定される法律に責任を負う統治の原則」である。法の支配によって統治される国家制度におけるすべての個人、そして国際法の支配に従う国際秩序におけるすべての国家は、法に従うと同時に、権力者の恣意的な行為から法によって保護されている。

特定の集団が他の集団に対して法律を常習的に武器として用いるような破綻したシステムでは、後者は適切な状況下では憤慨し、反乱を起こすだろう。したがって、P5は1968年の核拡散防止条約（NPT）に基づく核兵器保有国5カ国でもある。

彼らは、NPT第6条に基づき核軍縮交渉に参加し、これを完結させる義務を負っているにもかかわらず、これを維持しており、同時に、少数の非署名国を含む他のすべての国に対して、P5の地位を通じてNPTの不拡散義務を厳格に施行しようとしている。

2017年、NPT合法核兵器国5カ国が、自国に適用されるNPT軍縮義務を拒否する一方で、他の全ての国には核不拡散義務を強制するという二重基準に憤慨した加盟国の過半数は、数の優位性を活かして国連総会で核兵器禁止条約（TPNW）を採択した。この条約は2021年1月に発効した。これは、特に南半球諸国が、2024年と2025年のパンデミック協定に基づく法的義務を強化する前に、より慎重に検討すべきだったという教訓と言えるだろう。

要するに、理論上は事実上無制限の権限を有するため、国連改革アジェンダにおける最も重要な項目は、国連安全保障理事会の構造と手続きの欠陥である。安全保障理事会改革に反対する人々は、この問題の重要性と緊急性を否定している。

安全保障理事会は、他の国連の構造改革や運用改革、そしてより広範なグローバルガバナンス改革において、中心となるものであり、周辺的なものでも、妨げるものでもありません。安全保障理事会は、ここ数十年でその権限と影響力を大幅に拡大し、軍事力の行使、強制的な経済制裁、加盟国への国内法の条項に関する指示など、その範囲を拡大してきました。安全保障理事会改革への抵抗は、国連改革アジェンダの残りの多くの進展を阻害してきました。今日、安全保障理事会を現在の形に似た形で再構築しようとする者は誰もいないでしょう。

硬直化した安全保障理事会は1945年の勢力図に囚われたままであり、その核となる論理さえも乖離している。国連の80年の歴史において、アフリカとアジアの国々は加盟国全体の5分の1強から半分をはるかに超えるまでに増加した一方、西側諸国はほぼ4分の1から約6分の1に縮小した。

しかし、グローバル・ノース（北半球）は安全保障理事会において依然として優位な立場を維持しており、総加盟国の40%、常任理事国の60%を占めています。アフリカ、アジア、ラテンアメリカ・カリブ海諸国を合わせると、総加盟国の50%以上を占めるものの、常任理事国全体では7%未満です。国連の最高機関に常任理事国がいないことで、グローバル・サウス（南半球）は安全保障理事会の決定の対象にとどまっています。安全保障理事会は事務総長選出において極めて重要な役割を担っているため、北半球の優位性は、各部局、基金、機関、特使の長など、国連システム全体の幹部人事にも影響を与えています。

これは、国連の最も重要な機関である安全保障理事会の代表としての正統性を損ない、平和が最も脅かされている地域における開発、安全保障、人権、環境の動向を十分に理解した上で意思決定を行う能力を弱めます。また、国連が4つの規範的マンデート（開発、安全保障、人権、環境）すべてを効果的に実施する能力も低下させます。だからこそ、安全保障理事会の構成、特に常任理事国制度の構造改革が極めて重要なのです。

改革のレトリックは回避の戦術である

実行可能な段階的な改革に取り組む一方で、最も喫緊の変革的改革を棚上げすることは、政治的な反動戦術となっている。安全保障理事会の構成改革には、常任理事国の一部の国を除外し、新たな国を加えることが不可欠である。さもなければ、理事会は代表性を失い、さらに扱いにくくなるだろう。

しかし、P5のうちどれを、なぜ、どのように削除すべきかを明確にした主要な改革案はこれまで存在しなかった。もしP5を新たに設計するなら、ブラジル、インド、日本、ドイツ、そしてエジプト、ナイジェリア、南アフリカのうち1～2カ国よりも先に、ロシア、フランス、英国が常任理事国となるのだろうか？常任理事国を増やす提案はどれも、P5の規模維持という課題に取り組まなくても、ことごとく頓挫している。

これまでの国連改革の歴史は、必要な安全保障理事会改革が実現可能性も実現可能性も低いことを強く示唆している。常任理事国の変更は、現在の5カ国のうち少なくとも1カ国が反対し、拒否権を発動するだろう。だからこそ、意味のある改革が実現する可能性は低いのだ。しかし、大国の興亡の歴史が1945年に永久に停止したわけではないことは、歴史に精通していなくても理解できる。

1945年の構造は、今後10年、20年、50年、100年、あるいはそれ以上も無期限に存続することはできません。改革に失敗すれば、国連の正当性、実効性、権威はますます損なわれ、年を追うごとにますます周縁化され、重要性を失っていくという、最もあり得る道筋が明らかになるでしょう。これは重要な問題です。なぜなら、国連のような組織は、地球規模の問題が多国間の解決策、つまりパスポートのない問題に対するパスポートのない解決策を必要とする世界において、多様性の中の統一という私たちの最大の希望であり続けているからです。

国連改革に向けた最後の大きな試みは、2005年の国連世界サミットであったが、これは失敗に終わった。各国代表団は、乏しい成果に失望し意気消沈しただけでなく、倦怠感と疲労感に苛まれてサミットを後にした。あの時失われた改革の勢いは、20年経った今もまだ回復していない。ますます非合法化し、非効率化する既存の安全保障理事会という硬直化した立場と、改革を阻む安全保障理事会という揺るぎない岩盤との間に、第三の道は存在するのだろうか。

世界の大多数の国々は、国連改革を断念し、今日の課題と脅威への対応と解決により適した、代わりとなる国際機関のための新たな会議を開催することができる。重要なのは、改革と「新たな改善された方式」による置き換えのどちらかを選ぶことが苦痛であるという点ではない。むしろ、問題となるのは、どの時点でこの選択が避けられなくなり、規範の起業家が市民社会と国家のアクターからなる新たな連合を組織し、国連2.0を構想するための世界会議を開催し始めるのか、ということである。

WHOの話に戻ると、WHOを置き換えるためのより包括的なアジェンダを採用する前に、まず改革を試みることは論理的に完全に理にかなっているかもしれない。しかし、世界情勢において論理が常に正しいとは限らない。あらゆる危機は機会でもあるという信念に基づき、多国間主義の危機によって生じた現在の世界的な変動は、国際保健ガバナンスの構造を抜本的に再設計するための非常に好ましい状況の重なりを提供している。「改革優先」派は、機会は訪れるものの、意味のある実質的な組織改革に取り組むことは稀であるという現実を正直に認識すべきである。機会の波を捉えれば、より良い結果につながる可能性がある。しかし、その波が引けば、失敗した努力と失われた希望の残骸が残ることになるだろう。

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