新型コロナウイルス感染症のパンデミックは、世界の保健ガバナンスにおける深刻な欠陥を露呈させた。当初は自己検証に抵抗していた機関でさえ、今ではそのことを広く認めている。例えば、最近の ランセット 新型コロナウイルス対策委員会は、分析の代わりに提言を行い、組織的な責任を回避し、最終的には世界的なパンデミックへの対応がなぜ失敗したのかについてほとんど何も明らかにしなかった。
未解決のままであり、公の場でほとんど議論されていないのは、これらの失敗が国際保健協力の将来、特に世界保健機関の役割にどのような意味を持つのかという点である。
その 国際保健改革プロジェクト（IHRP） この会議は、その問題に正面から取り組むために招集された。IHRPは独立した国際グループだが、この記事を執筆した3人のフェロー（うち2人は共同議長を務めた）が参加していることから、その活動はブラウンストーンと密接に結びついている。
その研究は、異例なほど詳細かつ広範囲にわたり、率直な内容となっている。パンデミックが避けられなかったとか、失敗が単なる不運や情報不足の結果だったと主張するものではない。むしろ、制度的なインセンティブ、統治構造、政治的圧力が、透明性、均衡性、科学的厳密性を繰り返し損なう形で意思決定をどのように形成したかを記録している。
このパネルの調査結果は、過去に関する議論にとどまらず、はるかに大きな意味を持つ。米国がWHOから脱退し、WHOが改正された国際保健規則と新たなパンデミック協定を通じて権限の拡大を目指し、世界各国の政府が現在のグローバルヘルスガバナンスのモデルが目的に適しているかどうかを静かに再評価しているまさにその時に、今回の調査結果が発表されたのだ。
今問われているのは、WHOが失敗したかどうかという単純なことではなく、その失敗から何が起こるべきか、特に米国とその同盟国にとって何が重要なのかということだ。
I．IHRPの調査結果：崩壊は構造的な欠陥によるものであり、偶発的なものではなかった
IHRPの報告書は明確な結論に達している。新型コロナウイルス感染症のパンデミック中に明らかになった問題は、個別のミスではなく、数十年にわたる制度設計上の選択の結果として予測できたものだった、と。
いくつかの発見が重要である。
まず、WHOはパンデミック対策という中核的な機能を果たすことができませんでした。WHOは、国境を越える感染症の脅威を検知、評価し、対応を調整するために設立された組織です。しかし、新型コロナウイルス感染症の初期段階では、不完全または誤解を招く情報への対応が遅く、政治的圧力に屈して警告を強めることをためらい、緊急事態宣言後も指針に一貫性がありませんでした。これらの失敗は深刻な結果を招き、早期対応が最も重要だった限られた期間における各国の対応を左右しました。
第二に、政治化は例外的な出来事ではなく、繰り返し生じる制約であった。パネルは、特に透明性が極めて重要となる分野において、有力な加盟国への配慮がいかにリスクコミュニケーションを歪め、独立した調査を遅らせたかを明らかにしている。これは単に指導力の欠如ではなく、政治的合意を迅速な誤り是正よりも優先する統治規則の結果であった。
第三に、WHOはパンデミック発生時に既に組織的に過剰な負担を抱えていた。WHOの任務は、感染症対策にとどまらず、社会、行動、環境といった幅広い分野にまで拡大し、パンデミックへの備えとの関連性はしばしば限定的であった。その結果、WHOは技術機関、開発主体、規範策定機関、そして政治的な調整役という複数の役割を同時に果たそうとする組織となり、危機対応に必要な明確さや規律を欠いた状態となった。
第四に、パンデミック後の改革は、こうした根本的な弱点に対処しなかった。厳密な制度的検証を行う代わりに、失敗への対応として権限の拡大が求められた。すなわち、より広範な緊急権限、州に対する新たな遵守要件、そして追加の恒久的組織である。委員会は、ガバナンスの失敗を是正することなく権限の範囲を拡大することは、そもそもパフォーマンスの低下につながった力学そのものを固定化させる危険性があると明言している。
総合的に見ると、IHRPの結論は厳しいものだ。グローバルヘルスガバナンスが失敗したのは、その課題が不可能だったからではなく、プレッシャーの下でエビデンス、透明性、説明責任を優先するために必要なインセンティブとセーフガードがシステムに欠けていたからである。
II．撤退は無謀ではなかったが、不完全だった
こうした背景を踏まえると、米国がWHOから脱退した決定は、国際保健協力の拒否と捉えるべきではない。それは、最も重要な試練に失敗し、その後、正当な反省もなく権限を拡大しようとした組織に対する、長らく遅れていた対応策であった。
撤退によって政策の自主性が回復し、改革がなければ継続的な参加は当然のこととは考えられないというメッセージが示された。しかし、撤退だけでは戦略とは言えない。
米国は依然として、世界の保健活動への最大の資金提供国であり、疾病監視、生物医学研究、緊急対応において最も有能な主体である。パンデミックは、定義上、国境を尊重しない。WHOからの脱退は、世界的な感染症の発生検知、技術標準、情報共有における米国の利益を消滅させるものではない。それは単に、それらの利益を追求する条件が変わるに過ぎない。
リスクは関与の停止ではなく、戦略的な漂流である。次に何が起こるのか、つまり、どの機能が依然として重要なのか、協力が不可欠なのはどのような場合なのか、そしてどのような条件下で制度的な関与を再開すべきなのかが明確に示されなければ、撤退は不在へと固まってしまう可能性がある。そして、不在は中立性を生み出すのではなく、新たな規範に対する影響力を他者に譲り渡すだけなのだ。
こうした状況において、IHRPの報告書は特に重要な意味を持つ。この報告書は、将来の米国政権（どちらの政党が政権を握るにせよ）が直面しなければならない、基本的な診断結果を示している。現政権が二国間アプローチを優先するとしても、将来の民主党政権はWHOへの再加盟を目指す可能性が高い。重要なのは、その再加盟が無条件となるのか、それとも実質的な改革を要求するための交渉材料として利用されるのか、という点である。
今その質問を避けることは、後々過去の過ちを繰り返すことをほぼ確実に招く。
III．二国間主義：責任を伴わない場合、必要ではあるが不十分であり、危険を伴う
多国間主義から二国間協力へと移行しようとする本能は理解できる。大規模な国際機関は責任を分散させ、成果よりも合意を重視し、誤りを正すのに苦労する傾向がある。対照的に、二国間協定は、より明確な責任の所在、より大きな柔軟性、そして国益とのより緊密な連携を約束する。
グローバルヘルス分野においては、二国間主義には一定の限度があるものの、それなりの根拠がある。
米国がグローバルヘルス分野で最も得意としていることの多くは、すでに二国間協力や厳密に管理されたルートを通じて実施されている。例えば、疾病別プログラム、検査機関との連携、技術支援、調達支援などが挙げられる。こうしたアプローチにより、ワシントンは、広大な多国間官僚機構を経由する場合よりも、より直接的に資源を集中させ、条件を設定し、成果を測定することができる。
しかし、二国間主義はあらゆる分野における国際協調の代替となるものではない。また、そもそも多国間機関を弱体化させた問題を自動的に解決するものでもない。
3があります。 構造上の限界 強調する価値がある。
まず、情報の断片化は深刻なリスクです。監視、早期警戒、そして感染症発生の検証は、国境を越えた迅速な情報共有に依存しています。二国間協定によってパートナー国からのデータへのアクセスは確保できますが、グローバルな監視システムの広範さと冗長性を再現することは困難です。感染症発生の初期段階では、生データと検証済みの解釈との差が、しばしば決定的な要因となります。
第二に、書類上の遵守は説明責任を意味するものではない。責任を各国政府に移譲しても、特に制度が脆弱な場合、成果が保証されるわけではない。医薬品規制、疾病監視、調達における経験は、独立した検証と不遵守に対する実質的な制裁措置が伴わない限り、形式的な所有権だけでは継続的な失敗を隠蔽できる可能性があることを示している。こうした安全策を欠いた二国間主義は、多国間システムを悩ませてきた説明責任の欠如を、より断片的な形で再現する危険性がある。
第三に、基準は依然として重要である。渡航勧告、緊急事態宣言、検査基準、ワクチン参照基準は、米国が設定に参加するか否かにかかわらず、世界の行動を左右する。米国が関与しないからといって、規範が出現しないわけではない。単に、規範が他者によって形成されることを意味するだけであり、多くの場合、証拠に基づく基準ではなく、政治的な妥協によって形成されるのである。
教訓は、二国間主義が間違っているということではなく、それが不完全であるということだ。二国間関係のみに基づいた戦略は、昨日の不満を解消する一方で、明日の脆弱性を生み出す危険性がある。
だからこそ、WHOからの脱退は最終目標ではなく、交渉材料として捉えるべきであり、交渉材料は明確な条件と信頼できる前進の道筋が伴って初めて効果を発揮するのだ。
IV．再参入の課題：感情ではなく条件が重要
IHRP報告書が提起した最も重要な問題は、多くの政策立案者が避けたがる問題である。すなわち、米国はどのような条件の下で、あるいはそもそも条件があるとすれば、世界保健機関に再加盟すべきなのか、という問題である。
政治的な事情が、この問題を厄介なものにしている。現政権が多国間機関に懐疑的な姿勢を示していることは周知の事実だ。しかし、政治サイクルは変化する。将来の民主党政権は、特に離脱が不安定化や孤立を招くと捉えられる場合、再加盟を模索する可能性が非常に高い。危険なのは再加盟そのものではなく、無条件の再加盟、つまり改革ではなく象徴的な意味合いに駆り立てられた復帰である。
IHRPの報告書は、そのような復帰は失敗を決定づけるものだと明確に述べている。
したがって、今後の再関与は、善意ではなく、明確な条件によって規定される必要がある。再関与が米国の国益とより広範な世界の保健に資するためには、条件付きで、検証可能で、政権交代を超えて持続するものでなければならない。少なくとも、いくつかの原則が適用されるべきである。
まず、 任務規律WHOの予算と主要活動は、感染症の監視、アウトブレイクへの対応、および技術調整に重点的に配分されるべきである。注意と資源を分散させるような広範な活動は、危機対応能力を低下させ、責任の所在を曖昧にする。
第二に、 ガバナンス改革緊急事態宣言および指針は、より明確な証拠基準、透明性のある論理展開、そして危機後の検証に服さなければならない。新型コロナウイルス感染症後の組織的な事後検証の欠如は、決して繰り返されてはならない。過ちは認められ、記録され、是正されなければならない。
第三に、 最も重要な場面での政治的な隔離完全な非政治化は非現実的だが、加盟国の圧力によって重要な情報が隠蔽されたり遅延したりすることを防ぐための安全策は必要である。感染症発生データの共有を拒否したり、アクセスを制限したり、調査に協力しなかったりした場合は、明確な結果が伴わなければならない。
第四に、 財務説明責任使途を限定した任意拠出金への依存は、優先順位を歪め、中核的な機能を犠牲にして寄付者の権限を強化してきた。分担金制度の拡大は、ガバナンス改革の代替ではなく、ガバナンス改革を前提とすべきである。
第五に、 包括性と透明性政治的な理由で能力のある管轄区域を技術的参加から除外することは、監視体制を弱体化させ、信頼を損なう。参加規則は、外交的圧力ではなく、公衆衛生上の能力に基づいて定められるべきである。
これらの条件はどれも過激なものではない。すべてWHOの設立当初の目的に合致している。しかし、歴史を振り返ると、継続的な外部からの圧力がなければ、これらの条件は採用されないだろう。
その圧力は、再参入を道徳的義務としてではなく、交渉として捉える場合に最も効果を発揮する。この意味での撤退は、放棄ではない。それは、将来の政権が浪費することも、賢明に活用することもできる交渉材料を生み出すことなのだ。
IHRPの報告書は、その選択を感傷的なものではなく、明確なものとする根拠となる証拠を提供している。
V．実際にどの程度の変化が現実的なのか？
国連機関の抜本的な改革がそもそも実現可能なのか、という疑問は当然生じるだろう。歴史を振り返ると、組織全体の抜本的な変革の例はほとんど見当たらない。大規模な多国間機関は構造的に保守的であり、権限は分散され、継続性を重視するインセンティブが働き、失敗しても指導者や職員に直接的な影響が及ぶことは稀である。
とはいえ、変化は不可能ではない。しかし、それは通常、部分的で、外部要因に左右され、先見性よりも実利的なものである。国連機関が方針転換を行った場合、それはほぼ例外なく加盟国や主要な資金提供者からの継続的な圧力によるものであり、典型的には、評判の低下や財政的制約によって何もしないことが大きな損失につながった後に起こった。
そのパターンは一貫している。 ユネスコ 組織内部のガバナンスと監督体制が修正されたのは、1980年代と2010年代後半に主要な寄付者による資金提供の停止と撤退が繰り返された後のことだった。これらの出来事によって組織が根本的に変革されたわけではないが、より厳格な予算管理、より強力な内部評価、そして裁量的なプログラムの縮小が実現し、現状維持を容認することなく、再び関係を築くことが可能になった。
同様に、 国際労働機関 加盟国からの継続的な圧力に応え、ILOは監督および報告の仕組みを定期的に調整してきた。各国政府はILOの規範的な目標を完全に排除したわけではないが、特に継続的な参加を手続き上の制約とより明確な証拠基準の導入を条件とした場合、その目標の追求の度合いを抑制することに成功した。
グローバルヘルスでは、 エイズ、結核、マラリアと戦う世界基金 これは、説明責任主導の改革のより明確な例を示している。2000年代の汚職スキャンダルと援助国からの反発を受け、グローバルファンドは独立した検査メカニズム、成果連動型融資、そして助成金の停止または打ち切りといった措置を導入した。これらの変更は外部から押し付けられたものであり、イデオロギーよりも業務運営に重点が置かれていたが、インセンティブと行動を大きく変えた。
WHOの組織内ですら、圧力の下での変化は限定的だった。予算凍結、予算配分の制約、リーダーシップの交代、ドナー間の調整といった要因により、定期的に規模縮小、プログラムの統合、透明性の向上などが強いられてきたが、これらはほとんど自発的に行われたことはなく、外部からの働きかけなしに行われたこともほとんどない。
これらの事例から得られる教訓は、国連機関が自発的に改革を行うということではなく、明確で、調整され、持続的なインセンティブがあれば、それに反応するということである。改革は、任務を再定義するよりも裁量権を狭める傾向があり、文化を変革するよりも手続きを厳格化する傾向がある。これは控えめな表現に聞こえるかもしれないが、実際には組織の行動を大きく変える可能性がある。
したがって、WHO改革における現実的な最善のシナリオは、根本的な変革ではなく、制約を設けることにある。すなわち、権限の拡大に対するより明確な制限、緊急事態宣言のためのより厳格な証拠基準、不確実性や誤りに関する透明性の向上、そして基準が無視された場合の信頼できる財政的または評判上の制裁措置である。
代替案は改革ではなく、管理された距離感である。完全な孤立は、どの国も単独では効率的に代替できない情報、基準、および調整へのアクセスを犠牲にするだけでなく、米国の参加の有無にかかわらず出現するであろうグローバルな規範に影響を与えるための残された影響力をも失わせることになるだろう。
したがって、現実的な選択肢は改革か孤立かではなく、条件付き関与か無条件復帰かである。歴史は、前者が漸進的ではあるものの真の変化をもたらす可能性を示唆している。後者はほぼ確実に現状維持を招く。
VI．ワシントンとジュネーブ以外で変化が起こりやすい理由
（193カ国の現実）
世界保健機関（WHO）改革に関する議論は、しばしばワシントンとジュネーブの対立、あるいは主要な資金提供国と既得権益を持つ国際官僚機構の対立として捉えられがちだ。しかし、そのような見方は誤解を招くだけでなく、戦略的な視野を狭めることにもなる。
世界保健機関（WHO）は、193の加盟国が1国1票の原則に基づいて運営されている。多額の資金提供国は資金を通じて影響力を行使するものの、最終的な権限は多様な政府グループに委ねられており、その多くは米国や西ヨーロッパとは大きく異なる形で新型コロナウイルス感染症（COVID-19）を経験している。
これには2つの理由から重要な点がある。
まず、 WHOの活動に対する不満は英語圏に限ったことではない。ラテンアメリカ、東欧、アフリカ、そしてアジアの一部地域の政府は、不透明な緊急時の意思決定、一貫性のない指針、そして責任を伴わないWHOの権限拡大について、公の場で、あるいは非公式に懸念を表明してきた。これらの多くの国にとって、新型コロナウイルス感染症は、地域の実情にそぐわない中央集権的な宣言や画一的な対応の弊害を浮き彫りにした。
第二に、 これらの国々は政治的に決定的な改革は、特に米国が脱退した後、ワシントンからの修辞的な圧力だけで推進されるものではないだろう。改革は、より限定的で、より技術的で、より規律のあるWHO、つまり国家の保健政策を統制しようとする組織ではなく、監視、情報共有、感染症発生への対応に重点を置いた組織を望む国家連合にかかっている。
こうした状況において、独立した国際委員会の活動が重要となる。特定の政府や政治的思惑に縛られない調査結果によって、当局者は外部からの圧力に屈することなく、改革の本質的な内容に取り組むことができる。多くの国、特に中所得民主主義国にとって、この区別は極めて重要である。
したがって、改革の機運は、制度的規律を混乱を招くものではなく安定化をもたらすものと捉える国家間の連携を通じて、徐々に高まる可能性が高い。グローバルヘルスガバナンスの未来は、単一の首都や危機によって決まるのではなく、幅広い政府が現状の軌道は持続不可能であると結論づけるかどうかにかかっている。
VII．変化が実際に起こりうる方法：起こりうるシナリオ、厳しい制約
以下で述べるどの道筋も、迅速かつ包括的な改革をもたらす可能性は低いと考えるべきである。歴史が示すように、世界保健機関（WHO）における変革は、内部検証や技術官僚による学習から自然に生まれるものではない。もし変革が起こるとすれば、それは外部からの政治的圧力によって推進されるだろう。いくつかのシナリオが一般的に挙げられるが、いずれも深刻な制約を抱えている。
1. アフリカ諸国またはグローバル・サウス諸国による組織的な反乱
理論上、低・中所得国は改革を強制できるだけの人口規模を有している。多くの国が、ウイルスの共有ルール、ワクチンへのアクセス、渡航制限、そして新型コロナウイルス感染症（COVID-19）のパンデミックで明らかになった格差について、正当な不満を抱えている。しかし実際には、これは最も可能性の低い道筋である。これらの国々は極めて多様であり、多くの場合、特定の目的に充当された資金に依存し、地域的・地政学的な同盟関係によって分断されている。不満は確かに存在するものの、それはめったに組織化されず、裏金、プログラム上の譲歩、あるいは連帯への訴えによって容易に鎮静化される。したがって、既存の統治体制に対する広範な反乱は極めて起こりそうにない。
2. 国内統合に続く米国主導の改革推進
より現実的なシナリオとしては、国内の政治的優先事項が安定した後に米国主導で取り組むというものがあるが、これは依然として不確実である。当初は二国間保健協定と国内能力構築に重点を置いた後、将来的にはWHOへの再関与を特定の改革の条件とする動きが考えられる。そのためには、継続的な行政の関与、同盟国との連携、そして短期的な外交摩擦を容認する意思が必要となる。ロバート・F・ケネディ・ジュニアやトランプ大統領といった人物は、関連する批判を数多く表明している。再関与を交渉材料として提示することは政治的には可能であるが、歴史的に見て米国はそのような条件を長期にわたって維持することに苦慮してきた。この道筋は可能ではあるが、脆弱である。
3. ヨーロッパにおける中道右派の反発
もう一つよく挙げられる可能性は、欧州内部、特にイタリア、ハンガリー、スロバキアなどの中道右派政権からの圧力である。これらの政権は、主権、均衡、そしてWHOの権限濫用について懸念を表明している。欧州がWHOの正当性の柱として歴史的に果たしてきた役割を考えると、欧州が協調して圧力をかけることは象徴的な意味を持つだろう。しかし、WHOが意味のある対応を取る可能性は低い。欧州における反対意見はこれまで断片的であり、EUの組織力学は対立よりも結束とプロセスを優先する傾向がある。反乱が起こる可能性はあるが、組織が継続的に耳を傾ける可能性は低い。
4．財政的制約と評判の低下
国連機関における変化の最も歴史的に一貫した原動力は、反乱ではなく制約である。予算圧力、ドナーの疲弊、そして評判の低下は、形式的なガバナンスが変わらなくても、組織の縮小を余儀なくさせる可能性がある。財政ショックの後には、人員削減、プログラムの統合、手続きの厳格化がしばしば行われる。この道筋は、限定的ではあるものの、具体的な効果をもたらす。すなわち、任務範囲の縮小、拡大の鈍化、そして権限行使へのより慎重な姿勢である。華やかさはないが、漸進的な変化をもたらす最も現実的なメカニズムでもある。
5. 特定の機能を中心とした段階的な連合構築
最後に、改革は全面的な変更ではなく、監視基準、緊急事態の閾値、危機後の検証メカニズム、透明性規範といった個別の機能に関する静かな連携構築を通じて実現する可能性がある。国家グループは、他の分野で非公式に高い基準に収束しながら、論争の的となっている構造を次第に回避していくかもしれない。時間をかけて、これは正式な対立を必要とせずに問題のある慣行を形骸化させることができる。これは緩慢で間接的かつ不完全な方法ではあるが、歴史的に見ると、世間の注目を集める改革キャンペーンよりも効果的である。
これは何を意味するのか
これらのシナリオはいずれも、劇的な制度変革を示唆するものではない。最も現実的な結果は、変革ではなく制約、再創造ではなく縮小、そして服従ではなく影響力の発揮である。孤立は改革を生み出す可能性は低いが、無条件の復帰はほぼ確実に改革を阻害するだろう。
したがって、各国政府、特に米国にとっての実際的な課題は、どの道筋が実現可能かを認識し、影響力のある部分を維持し、象徴的な行為を戦略と混同しないことである。変化が起こるとすれば、それは漸進的で、議論を巻き起こし、外部からの推進力によってもたらされるか、あるいは全く起こらないかのどちらかだろう。
結論：改革か、それとも繰り返しか
新型コロナウイルス感染症によって明らかになった失敗は、偶然や無知によるものではありませんでした。それは、率直さよりも合意形成、焦点を絞ることよりも拡大、そして説明責任を伴わない権限を重視する制度的なインセンティブに起因していました。こうしたインセンティブが変わらない限り、次の世界的な健康危機は、その間にどれだけの権限や資金が追加されたとしても、同じような過ちを繰り返すことになるでしょう。
国際保健レビューパネルの活動は、ある一点を明白に示している。それは、グローバルヘルスガバナンスに必要なのは、野心的な目標ではなく、規律である。監視、情報共有、そして感染症発生への対応は、依然として国際社会にとって不可欠な機能である。しかし、これらの機能は、政治よりも証拠が優先され、制度が誤りを隠蔽するのではなく是正するように構築されている場合にのみ機能する。
米国にとっての課題は、国際社会に関与するかどうかではなく、どのように関与するかである。撤退は無関心につながるべきではなく、また再関与も自動的に行われるべきではない。今後、国際保健機関に参加するにあたっては、明確な期待、測定可能な基準、そして形式的な手続きに甘んじるのではなく改革を強く求める姿勢が不可欠である。
したがって、今後の選択は明白だ。各国政府はパンデミックを異常事態とみなし、従来のやり方に戻ることもできるし、新型コロナウイルス感染症の厳しい教訓を活かし、より限定的で透明性が高く、真に説明責任を果たす制度を求めることもできる。どちらの道を選ぶかによって、次の危機がより明確な形で対処されるか、あるいは単に権限が拡大され、根本的な失敗が繰り返されるかが決まるだろう。
